1.- Evolución de los precios de la tierra y efectos en el acceso a la tierra. Ejemplo de Loja

En los últimos años se ha dado una subida generalizada de precios de la tierra en Ecuador. Las noticias en la prensa en relación a este punto no han hecho más que incidir en lo difícil que está siendo a la clase media ecuatoriana acceder a una vivienda (El Comercio, 2014) o cómo los altos precios han comenzado a expulsar los usos agrícolas de ciertas áreas (2015). Hay varios factores que inciden en el aumento del precio de un inmueble, entre ellos los relacionados con las características propias del inmueble (superficie, localización, accesibilidad, infraestructura, servicios) (Kostov, Patton, and McErlean 2008; Tsoodle, Golden, and Featherstone 2006; Perry and Robison 2001), las características económicas de la demanda, y las mejoras producidas en el inmueble. Sin embargo, existe también un aumento del precio del suelo que no responde a ninguno de estos factores mencionados, pero sí a la posición asumida por quienes ofertan suelo en el mercado, que suelen adoptar un comportamiento especulativo a la hora de ofertar la tierra (Triantafyllopoulos 2017) en un contexto donde los instrumentos de gestión territorial son todavía muy débiles para regular el mercado, beneficiándose de dos elementos fundamentales: 1) la creciente demanda sobre los inmuebles y 2) las mejoras hechas en el sector con inversiones públicas (esfuerzo colectivo), para la construcción por lo general de infraestructura, pero también por cambios de uso de suelo. Una buena parte de la plusvalía que obtienen los propietarios de tierra surge de esta inversión pública que han pagado todos los ecuatorianos con sus impuestos (el dinero que ingresan los propietarios individuales por la venta de sus tierras viene en gran medida de los bolsillos de todos). Es por lo tanto legítimo pensar que los ciudadanos a través del estado quieran recuperar, a través de por ejemplo la Ley de Plusvalías, parte de los recursos invertidos con el objetivo de seguir invirtiendo en otras obras de infraestructura, además de facilitar el acceso a la tierra a las personas de menos recursos. En este trabajo explicamos la evolución de los precios de la tierra, poniendo como ejemplo la ciudad de Loja, y tratamos de señalar algunas debilidades de los argumentos en contra de la Ley de Plusvalías, que hasta ahora parece que han sido dominantes en el debate político del país.

En Ecuador en los últimos años se dio un proceso de aumento de la clase media, la capacidad de endeudamiento (Inec 2016) y el acceso a crédito hipotecario (Posligua 2016), que llevó a un aumento de la demanda por el suelo. A continuación se muestra un ejemplo de la oferta del suelo en la ciudad de Loja desde el año 2013 hasta el 2017. En este período de tiempo, como se observa en la figura 1, el precio de oferta del suelo pasó de aproximadamente $100/m2 a $200/m2.

Un problema existente es que el valor del suelo crece de forma desproporcionada respecto al salario básico unificado (SBU) y al índice de precios al consumidor (IPC), de tal forma que, como se observa en la figura 2, por ejemplo, si en el año 2014 para comprar un terreno de 200 m2 en Loja hacían falta 63 SBU en promedio, en el 2017 hacen falta 109 SBU.

Efectos del aumento del precio del suelo

Ecuador es uno de los países con mayor inequidad (rural-urbana, pequeña ciudad-gran ciudad, ingresos económicos) (Moscoso 2017), y vuelve prácticamente inaccesible el suelo para ciertos sectores económicos, más aún en las zonas en las que los procesos especulativos son mucho más fuertes. Es el caso de los pobladores del área rural de dos parroquias del cantón Loja: Vilcabamba y Chuquiribamba, de las cuales se pudo rescatar la siguiente información (Neira 2018):

● Vilcabamba es una parroquia con fuerte presencia turística mientras que Chuquiribamba es una parroquia con actividad predominante agropecuaria.

● El precio de oferta del suelo en Vilcabamba es, en promedio, de $67800/ha, mientras que en Chuquiribamba es de $14100/ha. En el caso de Chuquiribamba, los factores más influyentes para la variación del precio son los biofísicos y de accesibilidad, mientras que en Vilcabamba los factores están más relacionados con la competencia por usos urbanos de la tierra agrícola.

● El salario de un trabajador rural (en promedio de $402 en Chuquiribamba y $467 en Vilcabamba) es mucho menor que el sueldo de un profesional ($725 en Chuquiribamba y $1445 en Vilcabamba). La diferencia de sueldo entre los profesionales de las dos parroquias se debe a que en Vilcabamba los actores involucrados en el proceso de compra-venta son en su mayoría de la ciudad de Loja o extranjeros.

● El valor del suelo es más de cuatro veces mayor en Vilcabamba que en Chuquiribamba, lo que tiene una relación directa entre las diferencias de salario de profesionales (clase media sobre todo) de Chuquiribamba y Vilcabamba que adquieren terrenos en cada parroquia, pero no las diferencias entre salarios de trabajadores rurales.

● Si para los trabajadores rurales de Chuquiribamba resulta difícil acceder a suelo rural en sus parroquias, en Vilcabamba es prácticamente imposible (su esfuerzo debe ser cuatro veces mayor a un trabajador rural de Chuquiribamba)

● Adicionalmente, por estos salarios y los precios de la tierra, los trabajadores rurales (Chuquiribamba y Vilcabamba) no califican como sujetos de crédito hipotecario para compra de tierras, y las consecuencias de eso pueden llevar a la venta de lo que tienen, migración a áreas urbanas y aumento de suelo informal en el área urbana. En Ecuador actualmente el 60% de la superficie urbana es informal, debiéndose esto a que incluso la tierra urbana informal en el caso de Loja es tan cara como la tierra formal en España, pero la renta per cápita es cinco veces menor. El alza de los precios tiene como consecuencia inicia un círculo de abandono de agricultura en las áreas próximas a las ciudades, y de emigración a las mismas. Allí los ciudadanos también se encuentran con precios altos para acceder a la tierra, lo que los lleva a una situación de habitabilidad informal.

2.- La Ley de Plusvalía y su efecto sobre los precios de la tierra

En el mes de diciembre del año 2016, se aprobó la Ley Orgánica para Evitar la Especulación sobre el Valor de las Tierras y Fijación de Tributos (Ecuador 2016). Esta Ley tiene amparo jurídico en la Constitución del Ecuador de acuerdo al Art. 376, donde se “prohíbe la obtención de beneficios a partir de prácticas especulativas sobre el uso del suelo”. La Ley busca en este sentido desincentivar el aumento indiscriminado del precio del suelo, fijando el pago de un impuesto del 75% sobre la ganancia extraordinaria que lo recauda el municipio (siempre que esta ganancia extraordinaria supere las 24 remuneraciones básicas unificadas). Para ello la Ley establece dos tipos de ganancias: ordinaria y extraordinaria. La ganancia ordinaria se determina multiplicando el valor de compra del inmueble por un factor de ajuste que puede aumentar en función de dos variables: la tasa pasiva del banco central, y el número de años existentes entre la compra y la venta del inmueble. De esta forma por ejemplo, si una casa o terreno es comprado en el presente año en $21690, dentro de un año podría ser vendido a un monto de $22991, teniendo entonces una ganancia ordinaria de $1301. Sin embargo, si se incorporaron mejoras o se pagó alguna contribución especial por mejoras, estos valores se suman al valor del inmueble antes de calcular la ganancia ordinaria.

Previo a esta Ley, tanto la Ley Orgánica de Régimen Municipal (Ecuador 2005) como el COOTAD (Ecuador 2010) ya establecía (Art. 556) el pago de un impuesto por utilidades y plusvalía, el cual consistía en una tarifa del 10% sobre las utilidades y plusvalía que provengan de la transferencia de inmuebles urbanos.

3. Argumentos dominantes utilizados para buscar derogar la Ley de Plusvalía. Algunas reflexiones

En el mes de noviembre de 2017 se convocó a una consulta popular en la cual se planteó una pregunta para derogar la Ley conocida como ‘de plusvalía’, justificando la pregunta con el argumento de que las cargas impositivas planteadas en la Ley no coadyuvan a cumplir el propósito de que los ciudadanos en general puedan tener acceso a la vivienda. Se propone además su eliminación con la finalidad de incentivar al sector de la construcción de vivienda urbana y rural e incrementar las plazas de trabajo de mano de obra directa e indirecta.

Respecto al primer argumento se debe mencionar que la tierra ya no es solamente un factor de producción, sino también un bien de consumo y de inversión tanto en el área urbana como en el rural. Dado que la tierra no es infinita y tiene características no uniformes, los seres humanos compiten por ella, generando una renta para el propietario que es la que determina cuánto vale en el mercado. Esta competencia se agudiza en un contexto de globalización y liberalización del mercado, y como resultado, en ausencia de regulación, se incrementan los precios de la tierra siendo este incremento plusvalía para el propietario (ejemplo el caso de Vilcabamba).

En un mercado completamente libre, y bajo la ausencia o debilidad de otro tipo de regulaciones de uso del suelo, quienes finalmente ejercen el control sobre precios y usos son quienes están compitiendo en ese mercado (Reyes-Bueno et. al, 2016). Con la fuerza que puede alcanzar este proceso, una falta de regulación en torno a los umbrales de precio que se ajusten al crecimiento real de la economía de los hogares difícilmente coadyuvará a que se incremente el acceso a la tierra o a la vivienda, especialmente para las personas que menores ingresos perciben, y aumentará la concentración de la tierra.

La alta tasa fijada en el pago de impuesto a la plusvalía no busca otra cosa sino desmotivar el aumento desproporcionado del precio de los inmuebles, desacelerando de esta forma el aumento de la brecha entre lo que un inmueble cuesta y lo que la población podría pagar. Además de este objetivo, la Ley de Plusvalía incentivaría la urbanización de tierras que están vacantes (los conocidos como “lotes de engorde”), aumentando la oferta en zonas claves de las ciudades y reduciendo por lo tanto los precios de la tierra.

El segundo argumento planteado es el de desaceleración de la construcción y de la inversión inmobiliaria. Se ha hablado ya mucho al respecto de que la desaceleración de la construcción está principalmente ligada a la desaceleración de la economía del país por todas las crisis por las que hemos atravesado en los últimos tres años (Jaramillo, 2018). Una muestra de ello es que este sector empezó a decrecer desde el año 2015 (la Ley se aprobó en diciembre del 2016) y que incluso decreció también a nivel regional, como en Colombia, con independencia de una Ley de Plusvalía.

Respecto a inversión inmobiliaria (compra y venta de inmuebles netamente), como se observa en la figura 3, la línea de color azul muestra la tendencia actual del precio de oferta del suelo, la línea roja el crecimiento que debió tener si la Ley hubiera sido aprobada en 2013, y la línea roja entrecortada muestra la ganancia extraordinaria exenta de pago. Al comparar estos datos se observa que solamente en el primer año la ganancia ordinaria calculada fue mayor que la tendencia de la oferta, en los demás años restantes la oferta es mucho mayor a la ganancia ordinaria. Sin embargo, la ganancia extraordinaria exenta llega a ser mayor al comportamiento del mercado en los tres años siguientes al de inicio del análisis, por lo que la ley poco afectaría a quienes invierten en el corto plazo.

Es posible que, en este sentido, la Ley no esté cumpliendo con su propósito de frenar el aumento del precio del suelo, pero el tiempo de vigencia de la misma, y la debilidad todavía de otros muchos instrumentos de gestión territorial, no hace posible que se puedan evaluar sus efectos. En cualquier caso, debe tenerse claro que, en el caso de cobro de impuesto por plusvalía, el monto no es más que la recuperación de la inversión, para el gobierno local, de una inversión que fue realizada por todos los ciudadanos y no por el inversor/vendedor/constructor.

La Ley de Plusvalía se enfrenta a varios desafíos para que pueda llegar a tener efectos, y estos desafíos tienen que con la coordinación con otras políticas de gestión territorial actualmente en curso. En primer lugar, se enfrenta al desafío de la generación de modelos de valoración catastral que sean fiables. Para ello, aunque la ley establece una serie de acciones para lograrlo, es necesario contar con el compromiso de los municipios, ya que el avalúo catastral del inmueble en promedio está el 50% por debajo del valor de mercado en el área urbana y el 40% en el área rural. Como ejemplo basta mencionar lo sucedido un par de años atrás con la venta del parque Samanes por parte del ISSFA al Ministerio del Ambiente. En segundo lugar es evidente que la Ley de Plusvalía, si no va acompañada de política urbanas más activas en relación la generación de suelo urbano formal (uno de los objetivos de la LOTUS), no va a tener tanto efecto como el deseado en los precios de la tierra. Es necesario por lo tanto entender la Ley de Plusvalía como una herramienta más de gestión territorial entre las varias de las que se ha ido dotando el Ecuador en los últimos años para mejorar la vida de los ciudadanos, que debería ir reajustándose si fuera necesario, para llegar a cumplir la meta propuesta.